Cборник учебных материалов




НазваниеCборник учебных материалов
страница9/32
Дата публикации22.02.2013
Размер4.4 Mb.
ТипКнига
skachate.ru > Экономика > Книга
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   32
^

Проблемы разграничения компетенции и определения объема полномочий муниципальных образований



О.Л. Савранская

главный специалист Департамента по проблемам местного самоуправления Министерства Российской Федерации по региональной политике

кандидат юридических наук

Всвязи с изменением экономической и политической ситуации, появлением множественности форм собственности, усложнением хозяйственных связей в России, объективно возникла необходимость децентрализации власти, перераспределения функций между различными уровнями власти и управления, передачи ряда функций на места. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.

^ Источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Очевидно, что путем выборов и других демократических процедур, население передает часть своих прав и возлагает обязанности на органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Вопрос разграничения компетенции состоит в определении того уровня власти, на котором наиболее эффективно, быстро, полно, с учетом местных особенностей и интересов всего населения Российской Федерации могут быть решены те или иные задачи.

Государственное устройство Российской Федерации предусматривает разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом ряд вопросов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Предметы ведения и полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации частично определены также Федеративным договором, который применяется в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по соглашению друг с другом, могут передавать друг другу часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной выделенной компетенции, причем в Российской Федерации осуществление местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения, органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Отсюда является принципиально важным определение исключительных полномочий местного самоуправления.

Исходя из того, что местное самоуправление — власть подзаконная, законом устанавливаются предметы ведения либо возможность принятия к ведению муниципального образования того или иного вопроса, а также права и обязанности (полномочия) органов местного самоуправления.

Еще Л.А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства» в 1928 году отмечал, что объем компетенции «городского самоуправления определяется: 1) действующим законодательством; 2) обычным правом, если законы почему-либо формально не предусматривают те или иные отрасли городского хозяйства, и 3) инициативой муниципальных органов, поскольку в действующем законодательстве не содержится прямого запрещения городскому управлению заниматься каким-либо кругом дел, а эти дела, по новизне своей, не предусмотрены и местной традицией».

Именно так устанавливается компетенция местного самоуправления в Российской Федерации в настоящее время. Основные вопросы к ведению местного самоуправления отнесены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ряд вопросов передан в ведение местного самоуправления федеральным отраслевым законодательством. Вместе с тем разнообразие местных условий не позволяет на федеральном уровне установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения. В связи с этим статьей 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Необходимо обратить внимание на то, что серьезной проблемой при применении норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающихся определения компетенции местного самоуправления, стала неясность терминов и использование понятий, не имеющих однозначного юридического толкования, таких как «организация», «развитие», «участие», «обеспечение». Возникают проблемы, связанные с применением этих норм. Уточняя полномочия местного самоуправления, субъекты Российской Федерации либо ограничивают права местного самоуправления в отдельных сферах, либо необоснованно их расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия органов государственной власти без компенсации затрат.

Интересно, что такая же проблема возникла в России после принятия Городового положения 1892 года. Из-за использования неопределенных терминов («заведывание», «попечение», «участие», «воспособление», «устройство», «удовлетворение»), компетенция в разных городах была либо необоснованно расширена, либо сужена, то есть не было возможности однозначно определить, законно ли принятие решения по тому или иному вопросу органами местного самоуправления города. Для современной России этот вопрос имеет принципиальное значение в связи с тем, что, как было сказано выше, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

В связи с этим должны быть определены полномочия в тех сферах деятельности, которые затрагивают компетенцию, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти (комплексное социально-экономическое развитие, обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, участие в охране окружающей среды и т.п.). Это, по-видимому, придется делать в законах субъектов Российской Федерации. Для рационального разграничения полномочий, к компетенции муниципальных образований нужно отнести те полномочия, которые с учетом имеющихся ресурсов (включая переданные) и ограничений могут наиболее эффективно реализовываться на местном уровне. Важно учитывать также и факторы территориальной и временной доступности услуг, предоставляемых населению властью.

Часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как их решение связано с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики. Примером этого являются основное общее образование и здравоохранение. К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесены организация, содержание и развитие соответствующих муниципальных учреждений. При уточнении полномочий местного самоуправления в названных сферах органам государственной власти надо исходить из того, каковы полномочия собственника и учредителя в отношении своих предприятий и учреждений, имея в виду не только права, но и бремя содержания объектов собственности. Это, по-видимому, строительство, ремонт, текущее поддержание в нормальном состоянии муниципальных объектов здравоохранения и образования, выплата заработной платы работникам учреждений образования и здравоохранения, закупка инвентаря, учебно-методических пособий, оборудования, обеспечение питания учащихся и больных, приобретение медикаментов, установление распорядка работы учреждений образования и здравоохранения, назначение руководителей этих учреждений, другие вопросы, обусловленные правами собственника муниципального имущества и учредителя муниципальных предприятий и учреждений. Исходя из сказанного, имеет смысл уточнить в региональном законодательстве, какие именно действия предпринимаются органами местного самоуправления в сфере здравоохранения и общего образования. В компетенции государственной власти остаются при этом такие вопросы, как выработка государственной политики в сферах образования и здравоохранения, установление государственных стандартов образования и оказания медицинской помощи, контроль за их соблюдением, подготовка медицинских и преподавательских кадров, оказание специализированной медицинской помощи, предоставление образовательных услуг в специализированных школах, предоставление ургентной помощи в отдаленных и малодоступных районах, научные и прикладные исследования в сферах образования и здравоохранения.

Следующей проблемой является то, что большинство из вопросов местного значения относятся к сфере правового регулирования отраслевым законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а во многих случаях нормы, содержащиеся в отраслевом законодательстве, не соответствуют нормам законодательства по вопросам местного самоуправления. Частично это связано с тем, что по ряду отраслей законодательство принималось до вступления в силу Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Конституцией Российской Федерации и федеральными законами установлены основные права (право принятия общеобязательных решений, право органов местного самоуправления являться юридическими лицами, право распоряжения муниципальным имуществом, право создания муниципальных предприятий и учреждений и распоряжения ими, право распоряжения муниципальными финансами, право установления местных налогов и сборов, право контроля за исполнением решений, право создания органов охраны общественного порядка) и обязанности местного самоуправления (укрупненно — обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению местного самоуправления и исполнение возложенных государственных полномочий, в той мере, в которой они обеспечены материальными и финансовыми ресурсами). Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в рамках своих полномочий, могут предоставлять органам местного самоуправления дополнительные права, а органы местного самоуправления самостоятельно, либо по решению населения соответствующей территории, могут принимать на себя дополнительные обязанности, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций.

В ведении местного самоуправления могут находиться также передаваемые законом отдельные государственные полномочия.

При принятии решений о передаче государственных полномочий важно учитывать несколько факторов.

Во-первых, передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления является не обязательной, а возможной. Необходимо, прежде всего, решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления, или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления. При принятии такого решения важно учитывать не только организационные и финансовые факторы, но и удобство для населения при получении услуг власти. Необходимо учитывать и то, что контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий осуществляют органы государственной власти. Передача полномочий вряд ли является обоснованной, если для осуществления контроля за исполнением государственных полномочий органами местного самоуправления потребуется создание специальных контрольных органов.

Во-вторых, даже в том случае, когда исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления более эффективно, чем их непосредственное исполнение органами государственной власти, не во всех муниципальных образованиях имеется возможность реально осуществлять эти полномочия. Поэтому нельзя принять единый перечень отдельных государственных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации. Необходимо принимать решения по каждому муниципальному образованию отдельно, либо по группам однородных по возможностям муниципальных образований.

В-третьих, поскольку структура органов местного самоуправления и компетенция этих органов устанавливается самостоятельно населением либо представительным органом местного самоуправления при принятии устава муниципального образования, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования, комитету, управлению или др.), а муниципальному образованию.

В-четвертых, передача полномочий должна сопровождаться передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

Необходимо также остановиться на одном очевидном, но, тем не менее, не всегда учитываемом положении. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принять закон о передаче органам местного самоуправления только тех полномочий, которые отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, договорами о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации передаются органам местного самоуправления только федеральными законами. В связи с этим, при разработке проекта закона субъекта Российской Федерации о передаче органам местного самоуправления государственных полномочий, необходимо предварительно установить, отнесены ли эти вопросы к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, поскольку система органов государственной власти строится на принципе разделения властей с выделенной компетенцией, а передача государственных полномочий органам местного самоуправления возможна только решением законодательного органа — законом, целесообразно принимать решение о передаче отдельных полномочий исполнительного органа государственной власти по представлению этого органа, либо, как минимум, при наличии заключения этого органа государственной власти.

Таким образом, компетенция муниципального образования определяется на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов (по вопросам местного самоуправления и отраслевых), законов субъектов Российской Федерации, решений населения и органов местного самоуправления.

Как отмечал А.Н. Широков, особенностями формирования собственной компетенции муниципальных образований «являются множественность субъектов, участвующих в формировании компетенции местного самоуправления, и различие компетенции разных муниципальных образований. Исходя из этих особенностей, содержание проблемы установления компетенции каждого конкретного муниципального образования или их некоторых однородных групп заключается в сложности системного учета всех факторов, влияющих на наиболее целесообразное, с точки зрения эффективности исполнения функций и достижения целей, разделение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления различных муниципальных образований».

В случае, когда в границах одного муниципального образования (район, сельский округ, волость) находятся другие муниципальные образования (город, волость, поселок, село и др.), предметы ведения, доходные источники, объекты собственности этих муниципальных образований разграничиваются законом субъекта Российской Федерации. «Поделить» компетенцию необходимо таким образом, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти населению решался самым эффективным образом. Абсолютно недопустимо принимать решение сразу по всем муниципальным образованиям с однотипной территорией (район-волость, район-город, волость-поселок, волость-село и т.п.). В каждом конкретном случае в муниципальном образовании имеются разные объекты инфраструктуры и возможности их создания, возможные способы предоставления услуг населению (в собственных муниципальных учреждениях либо по договору с другими муниципальными образованиями, частными предприятиями, с приглашением необходимых специалистов и т.д.), существенно отличаются расстояния между муниципальными образованиями, различна транспортная доступность поселений (а следовательно, и временная доступность услуг власти местного самоуправления), имеются исторически сложившиеся и национальные особенности, различен кадровый потенциал, ресурсная обеспеченность, демографический состав населения, определяющий конкретный набор потребностей населения в составе услуг (например, преобладание детей дошкольного, школьного возраста, пенсионеров, молодежи), различна экологическая ситуация и т.п.

Все это не позволяет подходить ко всем муниципальным образованиям с «общей меркой». Вместе с тем очевидно, что принятие законов по каждой паре муниципальных образований — процесс длительный и сложный. Если в субъекте Российской Федерации существует значительное количество муниципальных образований в границах других муниципальных образований, имеет смысл предложить муниципальным образованиям провести предварительные согласования по разграничению компетенции. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут подготовить методические рекомендации органам местного самоуправления по вопросам разграничения компетенции. Результаты согласований представляются муниципальными образованиями в законодательный орган субъекта Российской Федерации. При отсутствии разногласий представительные органы местного самоуправления могут выйти с готовым проектом закона в законодательный орган субъекта Российской Федерации. Целесообразно направить органам местного самоуправления перечень требований к проекту закона о разграничении компетенции либо модельный закон. Принятие законодательным органом государственной власти закона о разграничении компетенции в этом случае не займет много времени.

В случае разногласий, необходимо создание специальной комиссии (не имеет значения, при законодательном или исполнительном органе государственной власти). В работе этой комиссии должны принять участие уполномоченные представители муниципальных образований, депутаты законодательного органа государственной власти от этих территорий, представители органов государственного управления в тех сферах, вопросы по которым являются спорными. Каждое муниципальное образование должно представить обоснования своей позиции. Если комиссии не удалось привести муниципальные образования к согласованной позиции, решение принимается комиссией. Решающим при его принятии должно быть максимальное приближение услуг к населению, а также возможность контроля со стороны населения за исполнением полномочий органами местного самоуправления. Решение, принятое комиссией, может быть вынесено, в качестве проекта закона, на рассмотрение законодательного органа. В процессе рассмотрения проекта закона необходимо, помимо мнения комиссии, выслушать также заинтересованные стороны.
Необходимо отметить, что при разграничении предметов ведения между муниципальными образованиями бывает возможным отнести одни и те же вопросы к компетенции каждого муниципального образования, определив лишь территорию, на которую распространяется юрисдикция каждого муниципального образования. Например, контроль за использованием земель, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, можно отнести как к компетенции района, так и к компетенции города (поселка, волости), при этом в законе указывается, что органы местного самоуправления района осуществляют контроль за использованием земель, регулирование планировки и застройки в границах района, за исключением территории города (поселка, волости).
Вопросы, связанные с содержанием муниципальных учреждений, должны быть переданы тому муниципальному образованию, на чьей территории эти учреждения расположены, и чье население они обслуживают. Так, в настоящее время в основном сложилось, что учреждения профессионального образования, медицинские стационары узкого профиля (например, кардиологические, глазные, неврологические), а в ряде субъектов Российской Федерации — все медицинские стационары расположены в райцентре и оказывают услуги всему населению района. В таком случае содержание этих учреждений может быть отнесено к компетенции районного муниципального образования. Напротив, школы, фельдшерско-акушерские пункты, как правило, обслуживают жителей одной волости (поселка, села), и их содержание должно быть отнесено к компетенции органов местного самоуправления волости (села, поселка). Нельзя, однако, не учитывать, что любое муниципальное образование имеет право на строительство и организацию муниципальных учреждений за счет имеющихся собственных ресурсов либо за счет средств, которые по государственным минимальным социальным стандартам должны быть выделены на услуги образования или здравоохранения гражданам, проживающим на территории муниципального образования.
Таким образом, установление компетенции муниципальных образований требует серьезной и планомерной работы всех субъектов законотворческой деятельности.

Для решения этого вопроса, в первую очередь, необходимо:

  • провести ревизию законодательства, содержащего нормы муниципального права, и привести эти нормы в согласование друг с другом;

  • внести изменения в федеральное законодательство, используя точные юридические термины при определении компетенции местного самоуправления;

  • в необходимых случаях уточнить полномочия по отдельным предметам ведения в отраслевом законодательстве (частично это сделано в законодательстве по вопросам образования и здравоохранения);

  • более детально определить полномочия органов местного самоуправления в сферах, относящихся к ведению органов государственной власти (здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды) в законодательстве субъектов Российской Федерации;

  • органам государственной власти субъектов Российской Федерации подготовить методические рекомендации с перечнем полномочий, которые не могут принимать на себя муниципальные образования;

  • провести разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями в том случае, когда в границах одного муниципального образования находятся другие муниципальные образования.


контактный телефон

(095) 248 84 26

1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   32

Похожие:

Cборник учебных материалов iconПорядок предоставлениЯ муниципальной услуги
«предоставление информации об образовательных прграммах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин...
Cборник учебных материалов iconОценочный лист эксперта по итогам анализа учебного пособия
Сбалансированное и продуктивное наличие иллюстративных материалов, схем, графиков, учебных приложений, дисков и др
Cборник учебных материалов icon1 порядок
«Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметах, дисциплинах...
Cборник учебных материалов icon1 порядок
«Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметах, дисциплинах...
Cборник учебных материалов icon1 порядок
«Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметах, дисциплинах...
Cборник учебных материалов iconАдминистративный регламент
«Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин...
Cборник учебных материалов iconПостановлением Администрации
«Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин...
Cборник учебных материалов iconАдминистративный регламент
«Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин...
Cборник учебных материалов iconАдминистративный регламент
Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин...
Cборник учебных материалов iconАдминистративный регламент
Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин...

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:
Школьные материалы


При копировании материала укажите ссылку © 2014
контакты
skachate.ru
Главная страница