Cборник учебных материалов




НазваниеCборник учебных материалов
страница11/32
Дата публикации22.02.2013
Размер4.4 Mb.
ТипКнига
skachate.ru > Экономика > Книга
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   32
^

Приоритетные направления реформирования социальной сферы в современных условиях



материал подготовлен членом Научного совета
Московского центра Карнеги


доктором экономических наук
^
М.Э. Дмитриевым

на основе экспертных разработок Министерства Труда РФ


1. Основные проблемы социальной политики в Российской
Федерации в период становления рыночной экономики



Развитие системы социальной защиты в Российской Федерации в период до середины 1998 г., то есть до начала нового финансово-экономического кризиса, было ориентировано, главным образом, на смягчение негативных социально-экономических последствий экономического спада, высокой инфляции и безработицы. В частности, на это были направлены такие нововведения, как система социальных внебюджетных фондов, механизмы индексации социальных выплат, развитие сети учреждений социальной поддержки незащищенных категорий граждан.

Одним из важных следствий этих усилий явилось то, что доля расходов на социальные нужды в совокупных государственных расходах возросла почти в два с половиной раза — приблизительно с 25 до более 60%. При этом в отдельные периоды наблюдался рост социальных расходов и в реальном выражении, и в процентах к валовому внутреннему продукту (ВВП). В частности, в течение 1992-1995 гг. доля расходов на социальные нужды в совокупных расходах государства возросла на треть — с 27,5 до 40% ВВП, в основном за счет ресурсов внебюджетных фондов и территориальных бюджетов.

Однако наращивание доли социальных расходов не смогло предотвратить кризиса в социальной сфере, поскольку эффективность социальных программ была крайне низкой. Сложившаяся в России система социальной помощи похожа на решето, с помощью которого государство пытается переносить воду от богатых к бедным. Финансирование социальной сферы организовано настолько нерационально, что значительная часть ресурсов теряется по дороге, так и не достигая людей, которые действительно нуждаются в социальной защите.

Примеры неэффективного расходования средств существуют практически в каждой отрасли социальной сферы. Но особенно ярко это проявляется в области социальных пособий, льгот и компенсаций. Число категориальных льгот, установленных лишь федеральным законодательством, превысило 150, при наличии свыше 230 категорий граждан, пользующихся льготами. С учетом же льгот и выплат, установленных на территориальном уровне, общее число социальных выплат превышает тысячу, а численность лиц, претендующих на их получение, приближается к 100 млн. чел. Суммарные обязательства по этим выплатам в 1997 г. оценивались приблизительно в 350 трлн. руб., что во много раз превышало реальные возможности их финансирования.

Категориальный принцип, на котором построена традиционная российская система социальных трансфертов, привел к тому, что основная часть реальных выплат направлялась в относительно благополучные семьи, имеющие доходы, превышающие прожиточный минимум. Согласно оценкам Всемирного банка, эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих беднейшим семьям, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19%. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран колеблется в пределах 30-50%. При этом около 20% бедных домохозяйств и около 30% беднейших домохозяйств в России вообще не получают никакой помощи. Действующая система социальных выплат и льгот не учитывает изменений, произошедших в распределении доходов и собственности. Для обеспеченного населения социальные выплаты и льготы практически не имеют экономического смысла, а для нуждающихся — не гарантируют необходимой социальной защиты.

При этом многие льготы и выплаты вводятся в нарушение принципов федерального устройства. Многие федеральные законы декларируют право граждан на различные виды социальных выплат, финансирование которых возлагается на бюджеты субъектов Федерации и местного управления. В силу сложного экономического положения большинство этих выплат фактически не производятся и по существу являются нереальными обязательствами.

Дотации на поддержание жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта получают государственные и муниципальные предприятия, а не нуждающиеся группы населения. Непропорционально высокая доля этих средств в конечном счете перераспределяется в пользу наиболее состоятельных семей, поскольку они потребляют большую часть соответствующих услуг.

Негативные последствия такой практики известны — это рост социального иждивенчества, ограничение возможностей для оказания помощи тем, кто действительно в ней нуждается.

Система социальных услуг населению также развивалась по нерациональному пути. Государство оказалось обременено обширной сетью бюджетных учреждений, выполняющих самые различные функции в социальной сфере, не имея возможности финансировать эти учреждения даже в минимальном объеме за счет бюджетных средств. Отсутствие концентрации государственных ресурсов на наиболее приоритетных направлениях социальной помощи, строго ориентированных на наиболее уязвимые группы населения, вело к распылению средств и повсеместному недофинансированию социальных учреждений, от чего в конечном счете страдали наименее защищенные категории населения.

При этом практически не предпринималось системных попыток сформировать альтернативные источники финансирования социальных услуг, которые, в значительной мере, могут быть переведены на самоокупаемость или финансироваться за счет благотворительных средств. В сфере оказания социальной помощи не было налажено должного взаимодействия с негосударственными некоммерческими организациями. Лишь в единичных случаях субъекты Федерации имеют законодательство о государственном социальном заказе, позволяющее повысить вклад негосударственного сектора в предоставление социальных услуг, в то время как на федеральном уровне соответствующий законопроект так и не смог получить поддержки в Государственной думе. Не удалось наладить полномасштабного взаимодействия в этой области и с религиозными организациями. Так, огромные средства расходовались православной церковью и государством на строительство и реставрацию культовых сооружений, в то время как практическое участие церкви в благотворительной деятельности было сведено к минимуму.

Действующая пенсионная система, организованная по распределительному принципу, сложилась в условиях, когда экономические отношения базировались исключительно на государственной собственности. Через пенсионную систему государство регулировало не только уровень материального обеспечения старшего поколения, но и решало многие несвойственные для него задачи, например, привлечение работников на работы, связанные с неблагоприятными или особыми условиями труда, в районы Крайнего Севера, за счет снижения возраста выхода на пенсию.

Действующее пенсионное законодательство является неоправданно усложненным и, подобно другим элементам социального обеспечения, разделяет пенсионеров на большое число льготных категорий, каждая из которых получает право на пенсионные выплаты, непропорциональные их личному вкладу в финансирование пенсионной системы. Наличие многочисленных пенсионных льгот поставило трудящихся в неравные условия и создало парадоксальную ситуацию, когда лица, платившие меньшие взносы, получают пенсии дольше и в более высоком размере.

Одновременно это ведет к тому, что пенсионеры, не пользующиеся льготами, получают относительно низкую пенсию, в то время как Пенсионный фонд России испытывает хронический недостаток средств и постоянно вынужден задерживать выплату пенсий. Отсутствие связи между страховыми взносами, уплачиваемыми в Пенсионный фонд за каждого конкретного работника, и размером его будущей пенсии резко снижает заинтересованность работников в своевременной и полной уплате взносов, способствует массовому уклонению от уплаты взносов и, тем самым, еще более обостряет финансовые трудности пенсионной системы.

В силу экономических и демографических факторов, связанных с неизбежным старением населения России, пенсионная система, организованная по распределительному принципу, в долгосрочной перспективе не сможет обеспечить финансовую устойчивость пенсионного обеспечения. Актуарные расчеты, проведенные в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации, показывают, что, в отсутствии кардинальных реформ, кризис пенсионной системы после 2000 г. будет обостряться и в конечном счете приведет ее к полному финансовому краху. В случае сохранения существующей распределительной системы пенсионного обеспечения ее стабилизации можно достичь лишь через поэтапное повышение пенсионного возраста (в долгосрочной перспективе — до 70-75 лет) с одновременной отменой всех имеющихся льгот. Помимо проблем политического характера, практическая реализация такого подхода может быть связана и с экономическими издержками. У большинства населения ожидания дожить до более высокого пенсионного возраста будут низкими. Следовательно, значительно возрастет мотивация к уклонению от уплаты взносов в Пенсионный фонд России, что дополнительно осложнит его финансовое положение.

Действующая в России система социального страхования зачастую выполняет несвойственные ей функции. Более трети расходов Фонда социального страхования составляют дотации гражданам на санаторно-курортное лечение, которые по существу являются скрытой формой субсидирования неконкурентоспособной сети пансионатов, санаториев и домов отдыха; приблизительно 90% этих субсидий достается 30% наиболее высокодоходным семьям, в то время как семьи с доходами ниже прожиточного минимума практически не пользуются льготными путевками. Принципы выплаты пособий по временной нетрудоспособности стимулируют массовые злоупотребления в этой области путем оформления фальсифицированных больничных листов, а также приводят к тому, что необоснованно большая доля выплат достается высокооплачиваемым категориям работников.

Значительные резервы повышения эффективности имеются и в здравоохранении, где структура предложения медицинских услуг не соответствует реальным потребностям в получении медицинской помощи. Многие виды помощи, которые гораздо дешевле оказывать в поликлиниках, предоставляются в больницах и госпиталях. Бюджетное финансирование используется, по существу, для поддержания избыточных штатов и коечного фонда, в то время как недофинансируются мероприятия, наиболее эффективные в плане охраны здоровья (например, мероприятия профилактической направленности). Средства, расходуемые на здравоохранение из консолидированного бюджета и внебюджетных фондов, хотя и превышали, вплоть до начала 1998 г., суммарную стоимость программы государственных гарантий в сфере здравоохранения, были распылены по большому числу медицинских учреждений. Это вело к повсеместному недофинансированию лечебной помощи, создавало острейшую нехватку государственных средств, а также влекло дополнительные расходы населения на оплату лекарств и медицинской помощи, большая часть которой должна предоставляться на бесплатной основе. Согласно данным обследований, эти расходы оказались сопоставимы с государственным финансированием. В социальном плане, сложившаяся система финансирования здравоохранения оказывается крайне несправедливой: она фактически лишает беднейшие слои населения доступа к медицинской помощи, гарантированной государством, поскольку они не имеют средств на внесение соплатежей на неформальной основе.

Анализ ситуации в здравоохранении свидетельствует, что главные причины воспроизводства задолженности заключаются отнюдь не в недостаточности государственного финансирования. Фактический объем государственного финансирования здравоохранения в 1997 году превысил потребности в финансировании, рассчитанные по нормативам на основе программы государственных гарантий в сфере здравоохранения, на 7%. Однако распределение этих средств между организациями здравоохранения осуществлялось не в соответствии с реально оказанным объемом медицинской помощи, результатом чего явились серьезные диспропорции в финансировании и нехватка средств.

Среди наиболее очевидных диспропорций, приводящих к огромным финансовым потерям, можно назвать сохранение чрезвычайно высоких расходов на капиталовложения, которые, по некоторым оценкам, составили в 1997 году не менее 25% суммарных расходов на здравоохранение. При этом закупки дорогостоящего оборудования и строительство новых зданий, в большинстве случаев, велись на фоне крайне неэффективного использования существующего оборудования и помещений. Значительные федеральные средства направляются на финансирование медицинских учреждений ведомственного подчинения, которые нередко пользуются доступом и к иным источникам государственных средств и тем самым получают финансирование в повышенном объеме по сравнению с другими организациями здравоохранения.

Еще одним источником диспропорций служит преобладание сметного финансирования, при котором уровень финансирования каждого учреждения здравоохранения поставлен в зависимость от штатного расписания и иных факторов, не зависящих от объема и качества оказанных ими медицинских услуг. В 1997 году в этой форме осуществлялась основная часть государственных расходов на здравоохранение. На долю обязательного медицинского страхования, в рамках которого достигается наибольшая увязка между уровнем финансирования и объемом и качеством лечебных услуг, приходилось менее 30% всех государственных расходов на здравоохранение. Это обеспечивало финансирование базовой программы государственных гарантий в части обязательного медицинского страхования на уровне не более 50% от нормативной потребности.

Во многом сходные проблемы существуют и в сфере образования.

В сфере общего образования значительные финансовые потери связаны с чрезмерной централизацией финансирования. Большинство общеобразовательных школ не имеет статуса юридического лица, расчетного счета и собственной бухгалтерии. Бюджетные средства централизуются на уровне районных отделов народного образования и расходуются недостаточно рационально. Наибольшие потери связаны с отсутствием достоверной информации о реальном объеме коммунальных услуг, потребляемых каждой отдельной школой. По некоторым оценкам, установка необходимого измерительного оборудования и введение жесткой увязки оплаты коммунальных услуг с их фактическим потреблением в каждой школе позволяет сэкономить до 30% расходов по соответствующим статьям. Столь значительные потери ведут к недофинансированию расходов, непосредственно связанных с учебным процессом, прежде всего, заработной платой учителей.

Еще одной проблемой, ухудшающей ситуацию в сфере общего образования, является недостаточная связь между объемами финансирования конкретных учебных заведений и количеством и качеством оказываемых ими образовательных услуг. Это ведет к ухудшению качества обучения, не стимулирует поиск учебными заведениями новых подходов, соответствующих меняющимся социальным, экономическим и технологическим условиям.

Существующий порядок бюджетного финансирования высших и средних специальных учебных заведений не способствует сбалансированности предложения образовательных услуг и потребностей рынка труда. За счет бюджетных средств продолжается избыточная подготовка учащихся по специальностям, не пользующимся достаточным спросом на рынке труда (инженеры, сельскохозяйственные специалисты, врачи, офицеры, многие рабочие специальности). Это ведет к распылению бюджетных средств и в конечном счете к недофинансированию приоритетных направлений подготовки кадров, отвечающих текущей и перспективной структуре спроса на рынке труда. Практически отсутствует система адресной поддержки учащихся из малообеспеченных семей, что ведет к социально несправедливому и неэффективному использованию стипендиального фонда. Отсутствие прозрачности и подконтрольности в системе финансового управления профессиональных учебных заведений ведет к массовым злоупотреблениям со стороны их руководителей, которые нередко используют подведомственное им имущество в целях личного обогащения и усугубляют финансовое положение образовательных учреждений.

Произошедшие экономические преобразования и изменения структуры собственности привели к существенным переменам в области трудовых отношений и занятости населения. Централизованное государственное управление трудовой сферой перестало существовать. Предприятия начали самостоятельно решать вопросы заработной платы работников, условий и охраны их труда, численности персонала, организации и нормирования труда.

Однако, в силу ряда причин, в основном экономического и финансового характера, в трудовой сфере начали преобладать латентные процессы. В первые годы реформ значительная часть трудоспособного населения перешла в неформальный сектор — уличную торговлю, сферу бытовых услуг, к посреднической деятельности — без официального оформления своей работы и соответствующего декларирования получаемых доходов. Массовый характер приняли такие явления, как скрытая безработица, задержки с выплатой заработной платы, выплаты наличных денег, не зарегистрированные в официальных отчетах, натуральная оплата труда, размещение средств, предназначенных на заработную плату, в банках и страховых компаниях под высокие проценты. Связанные с этим массовые нарушения трудового законодательства привели к снижению уровня социальных гарантий работников, резко ограничили возможности для легальной защиты их прав.

Созданные в первые годы реформ Федеральная служба занятости и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации не были рассчитаны на подобное развитие рынка труда и фактически не смогли существенно повлиять на положение в сфере занятости.

Средства Фонда занятости в центре и на местах расходовались крайне неэффективно. Значительная часть средств Фонда расходовалась на содержание аппарата и создание рабочих мест, что на деле было ни чем иным, как субсидиями неэффективным предприятиям, и не могло обеспечить устойчивое повышение занятости. Напротив, в регионах с критической ситуацией на рынке труда, наблюдалась острая нехватка средств, которую невозможно было восполнить за счет федеральной части Фонда занятости. Низкий уровень централизации средств Фонда занятости (10%) затруднял перераспределение его ресурсов в пользу регионов, в которых складывалась критическая ситуация с занятостью. Это вело к тому, что избыточные средства концентрировались в регионах с благополучной экономической ситуацией, где, благодаря высоким доходам и занятости, собиралась основная часть страховых взносов, но где они не могли быть израсходованы по назначению и с должной отдачей.

Принципы назначения пособий по безработице не отвечали особенностям российского рынка труда, связанным с высокой степенью неформальной занятости и незарегистрированной безработицы. Свыше 40% всех получателей пособий относились к 30% наиболее обеспеченных домохозяйств, в то время как на 40% домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума приходилось лишь четверть всех получателей пособий по безработице. Согласно данным статистических обследований, основная часть зарегистрированных безработных имела сравнительно высокооплачиваемую работу в нерегистрируемом секторе или выполняла функции домохозяек в семьях, где глава семьи имел высокий и устойчивый доход. Напротив, значительная часть реальных безработных не получала пособий, поскольку официально числилась работниками на предприятиях, которые не в состоянии были обеспечить их работой и каким-либо заработком. Разрыв между численностью безработных, официально зарегистрированных службой занятости, и безработных, по определению Международной организации труда (МОТ), неуклонно возрастал. К середине 1998 г. число безработных по определению МОТ почти в 3 раза превысило число официально зарегистрированных безработных.

Трудовое законодательство с достаточно высоким формальным уровнем защиты прав работников также пришло в противоречие с новыми социально-экономическими условиями. Его особенностями являются негибкая система найма и увольнения, перегруженность работодателей социальными обязательствами, большинство из которых в новых условиях невыполнимы, приниженная и во многом формальная роль договорных отношений.

Сохранение многочисленных элементов старой системы трудовых отношений на региональном и отраслевом уровнях, административных и корпоративных “перегородок”, недостаточная мобильность трудовых ресурсов, связанная в том числе и с неразвитостью рынка жилья, привели к формированию чрезвычайно сегментированного рынка труда. Это послужило одним из решающих факторов, способствовавших развитию латентных процессов на рынке труда и связанных с этим массовым неисполнением трудового законодательства. Другим результатом неадекватности трудового законодательства стала повышенная дифференциация в уровне оплаты труда как внутри предприятий, так и между отраслями и регионами, между минимальным и средним размерами оплаты труда, между уровнем заработной платы и прожиточным минимумом.

Сейчас уже совершенно очевидно, что реформирование социальной сферы существенно отстает от изменений, происходящих в других областях. Многие социальные правила и нормативы, оставшиеся неизменными с дореформенного периода, а также ранее применявшиеся формы и методы социальной помощи не соответствуют новым социально-экономическим условиям. Главной проблемой является то, что действующая система социальной защиты чрезвычайно неэффективно расходует имеющиеся ресурсы и, в условиях ограниченного финансирования, перестала справляться с большинством возложенных на нее функций.

Экономический кризис второй половины 1998 г. еще более усугубляет связанные с этим проблемы. В силу того, что финансовые последствия этого кризиса будут иметь долгосрочный характер, восстановить реальные объемы финансирования социальной сферы на докризисном уровне в ближайшие несколько лет вряд ли возможно. Следовательно, для предотвращения окончательного развала системы социальной защиты необходимо обеспечить условия для ее длительного устойчивого функционирования при крайне ограниченных финансовых возможностях государства.

Назрела необходимость внесения в социальную политику коренных изменений, направленных, прежде всего, на повышение ее эффективности, приведение объема и структуры обязательств в соответствие с реальными финансовыми возможностями государства, выработки новых механизмов социальной политики, обеспечивающих более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов.

Подобная задача требует целенаправленных усилий по осуществлению глубоких структурных преобразований во всех отраслях социальной сферы, реализация которых рассчитана на среднесрочную, а в некоторых случаях — и на долгосрочную перспективу. Вместе с тем, в связи с резким ухудшением состояния социальной сферы в условиях экономического кризиса второй половины 1998 г., наряду с мерами среднесрочного характера, необходимы экстренные меры, направленные на стабилизацию положения в краткосрочной перспективе.


1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   32

Похожие:

Cборник учебных материалов iconПорядок предоставлениЯ муниципальной услуги
«предоставление информации об образовательных прграммах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин...
Cборник учебных материалов iconОценочный лист эксперта по итогам анализа учебного пособия
Сбалансированное и продуктивное наличие иллюстративных материалов, схем, графиков, учебных приложений, дисков и др
Cборник учебных материалов icon1 порядок
«Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметах, дисциплинах...
Cборник учебных материалов icon1 порядок
«Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметах, дисциплинах...
Cборник учебных материалов icon1 порядок
«Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметах, дисциплинах...
Cборник учебных материалов iconАдминистративный регламент
«Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин...
Cборник учебных материалов iconПостановлением Администрации
«Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин...
Cборник учебных материалов iconАдминистративный регламент
«Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин...
Cборник учебных материалов iconАдминистративный регламент
Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин...
Cборник учебных материалов iconАдминистративный регламент
Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин...

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:
Школьные материалы


При копировании материала укажите ссылку © 2014
контакты
skachate.ru
Главная страница