Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции




НазваниеКомментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции
страница1/12
Дата публикации27.03.2014
Размер2.04 Mb.
ТипЗакон
skachate.ru > Право > Закон
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
КОММЕНТАРИЙ

К ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
Э.В. ТАЛАПИНА
Талапина Эльвира Владимировна - кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, член-корреспондент Международной академии сравнительного права.
ПРЕДИСЛОВИЕ
Борьба с коррупцией - вечный лозунг любой власти. В России нынешнего периода антикоррупционная политика стала едва ли не главной составляющей политической жизни. Отрадно, что с принятием антикоррупционного пакета законов и подзаконных актов этап "говорильни" получил все шансы перейти в этап реальных дел. Но случится ли этот переход, зависит от многих компонентов - политической воли, разумности исполнителей, активности общества. Теоретически и методически все подготовлено, нормативная база создана, предвыборные обещания розданы.

В настоящем издании представлен комментарий к Федеральному закону "О противодействии коррупции", а также к двум Постановлениям Правительства РФ об антикоррупционной экспертизе. Эти тексты объединены под одной обложкой, посвященной законодательству о противодействии коррупции, хотя мы и придерживаемся более точного понимания законодательства как собрания только законодательных актов.

Чтобы разнообразить комментарий и уйти от традиционного буквального толкования норм через смежные нормативные акты, мы использовали самые разнообразные источники - федеральные законы и законы субъектов РФ, подзаконные акты, тексты международных документов, научную литературу, материалы круглых столов, собственные наблюдения автора, методические разработки, в том числе созданные при участии автора. Последнее в особенности относится к комментарию об антикоррупционной экспертизе, которая апробировалась и внедрялась с 2004 года. Институтом модернизации государственного и муниципального управления с участием автора были организованы тренинги для гражданских служащих федерального, регионального и местного уровня, независимых экспертов, представителей бизнеса, которые проводились в 2006 - 2009 годах. Всего состоялось около 40 тренингов, из них более половины - в субъектах РФ. Вопросы обучаемых в ходе тренингов, результаты их анкетирования послужили ориентиром при составлении комментария.

Представленный комментарий отражает авторскую оценку и подходы, порой весьма критичные. Сознавая, что комментируемые нормативные акты свежие, во многом "сырые", мы попытались "обнажить" их слабые места и пробелы в надежде на последующую активность законодателя. Так, при обсуждении этих нормативных актов 29 апреля 2009 года в Республике Татарстан обнаружилась неоднозначная ситуация, связанная с понятиями независимой и общественной антикоррупционной экспертизы. Представители органов исполнительной власти задали справедливый вопрос: если Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 года № 195 различает только два вида антикоррупционной экспертизы - проводимую Минюстом России и независимую (при этом независимые эксперты должны пройти аккредитацию в Минюсте), - как быть с общественной экспертизой, которой занимается Общественная палата? Считается ли такая экспертиза независимой, и, если да, должна ли Общественная палата проходить аккредитацию в Минюсте? По нашему мнению, общественная экспертиза есть разновидность независимой, а вот идея с аккредитацией (и не только Общественной палаты) "выбивается" из нацеленной на общественную поддержку антикоррупционной политики.

Вообще, в нашей стране чрезвычайно важно учитывать федеративный аспект и понимать, что противодействие коррупции происходит как на федеральном, так и на региональном и местном уровне. Антикоррупционная политика затрагивает все грани разграничения властных полномочий, и важно соблюсти региональные и местные интересы при хорошо настроенном федеральном камертоне. Здесь, как с законностью по Ленину, антикоррупционная политика не может быть калужской или казанской, это общая задача.

Надеюсь, что представленный комментарий облегчит понимание нормативных актов в сфере противодействия коррупции, сориентирует в разработке актов подзаконного уровня, позволит учесть имеющуюся и спрогнозировать будущую практику применения норм права, использовать возможности устранения предпосылок коррупции из нормативных текстов, поможет в формировании антикоррупционного поведения и правосознания. Хочется верить, что сама антикоррупционная политика станет рядовым элементом государственного управления, а не перерастет в "кампанейщину".
25 декабря 2008 года № 273-ФЗ


^ РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
Комментарий к преамбуле
Актуальность проблемы коррупции и необходимость борьбы с ней ни у кого не вызывает сомнений. Важно, чтобы принятие комментируемого Закона (далее также - Закон) стало первым шагом, организующим и унифицирующим антикоррупционные мероприятия, позволило бы сообразовывать их с проводящимися в стране реформами (административной, судебной), создать комплексные и эффективные схемы противодействия коррупции, "вплетенные" в повседневную жизнь общества и государственного аппарата.

Комментируемым Законом вводится система мер противодействия коррупции, даются ключевые определения в данной сфере - понятие коррупции как социально-юридического явления и понятие противодействия коррупции как особого вида государственной деятельности. В целом Закон имеет рамочный характер и содержит множество отсылочных норм, норм-принципов, норм-деклараций. Для реализации рамочного закона всегда важно иметь целый пакет нормативных актов, принятых в его исполнение и содержащих предписывающие и дозволяющие нормы. Необходимо отметить, что Закон впервые восполняет законодательный пробел, урегулировав такое направление общественной жизни, как борьба с коррупцией.

Вообще, для системного устранения противоречий, возникающих в связи с заполнением названного пробела, был разработан и принят целый пакет законов. В этот пакет помимо комментируемого Закона вошли Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ) и Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ). Содержащиеся в названных Законах нормативные новшества можно распределить на следующие крупные группы:

а) антикоррупционная коррекция правового статуса:

- судей, депутатов, членов Совета Федерации;

- лиц, выполняющих особую публичную деятельность (служащих Банка России, председателя, заместителей и аудиторов Счетной палаты России, членов избирательных комиссий),

- служащих правоохранительных и иных силовых органов (милиции, Федеральной службы безопасности, прокуратуры, таможенной службы, судебных приставов, военнослужащих, сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ);

б) изменения в Гражданский кодекс РФ касательно запрета дарения в связи с должностным положением;

в) изменения в Уголовный кодекс РФ, связанные с усилением мер наказания за ряд коррупционных правонарушений (в рамках существующих уголовно-правовых составов);

г) изменения в ст. 448 Уголовно-процессуального кодекса РФ, облегчающие возбуждение уголовного дела в отношении ряда высших должностных лиц;

д) изменения в КоАП РФ, вводящие два новых состава административных правонарушений, связанных с коррупцией;

е) изменения в Трудовой кодекс РФ касательно поступления на работу бывших государственных и муниципальных служащих;

ж) приведение в соответствие с Федеральным законом "О противодействии коррупции" законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе.

Разработка антикоррупционного закона имеет собственную долгую историю, начавшуюся еще в 90-е годы. Необходимость противодействия коррупции затрагивалась различными нормативными актами в области государственной службы, борьбы с преступностью, национальной безопасности. Например, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации 1997 г. говорилось, что угроза криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и экономической деятельности, приобретает особую остроту <1>. Признано, что серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере, снижение духовно-нравственного потенциала общества являются основными факторами, способствующими росту преступности, особенно ее организованных форм, а также коррупции.

--------------------------------

<1> Концепция национальной безопасности, утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 // СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909. В настоящее время принята новая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537.).
Продолжая традицию, другой документ - Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года - называет в числе главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом <2>. В Стратегии отмечено, что обеспечению национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан будут способствовать снижение уровня организованной преступности, коррупции и наркомании, противодействие преступным формированиям в легализации собственной экономической основы, достижение социально-политической стабильности и положительной динамики развития Российской Федерации, устойчивость финансово-банковской системы.

--------------------------------

<2> Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
Именно в контексте безопасности рассматривается проблема коррупции в рамках деятельности Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности <3>. В Государственной Думе РФ четвертого созыва была сформирована Комиссия по противодействию коррупции <4>. В нынешней Государственной Думе имеется Комиссия по законодательному обеспечению противодействия коррупции.

--------------------------------

<3> Указ Президента РФ от 28 октября 2005 г. № 1244 "О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. № 44. Ст. 4536 (с послед. изм.).

<4> Комиссия создана Постановлением Государственной Думы ФС РФ от 20 апреля 2004 г. № 412-IV ГД. Официальный сайт Комиссии: http://www.duma.gov.ru/a№ticorcom/exami№atio№.htm.
Стратегические вопросы отражены в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. <5>. Коррупция как следствие избыточного администрирования со стороны государства и одно из препятствий административной реформы рассматривается в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р <6>.

--------------------------------

<5> Для реализации этого документа 29 сентября 2008 г. Президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции утвердил План мероприятий по противодействию коррупции. Оба плана опубликованы на официальном сайте Президента России: www.kremli№.ru.

<6> СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720 (с послед. изм.).
Таким образом, общепризнаны разнообразные связи коррупции с другими явлениями - коррупция и организованная преступность, коррупция как компонент теневой экономики. Типична такая ее форма, когда государственные служащие тесно вовлечены в деятельность коммерческих организаций с целью осуществления переводов денег.

Обусловленность коррупции политическими, экономическими и социальными обстоятельствами в России очевидна. Согласно опросам, многие считают причиной коррупции общепринятые традиции государственного управления. В обществе в целом наблюдается весьма толерантное отношение к использованию служебного положения, это считается нормальным. К сожалению, многие граждане даже предпочитают решать вопросы именно коррупционным путем, полагая это быстрым и удобным способом общения с властью. Разумеется, необходимо реформирование политики в отношении государственных и муниципальных служащих, их более тщательный отбор, закрепление правил надлежащего служебного поведения. Но не менее важна просветительская деятельность среди населения, антикоррупционное воспитание молодежи. Вообще, именно профилактика коррупции, создание атмосферы невыгодности коррупционного поведения способны дать плоды в этой деятельности.
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Комментарий к статье 1
В данной статье сосредоточен весь смысл принятого Федерального закона, поскольку именно отсутствие законодательно определенного понятия коррупции долгое время считалось основным препятствием для успешной борьбы с этим явлением. Представляется возможным выделить несколько подходов к определению коррупции.

В этимологическом плане слово "коррупция" образовано от латинского "corruptio" и означает порчу, обольщение, подкуп <7>. В последние годы толкование коррупции вышло за пределы взяточничества. В международных актах она понимается как любое использование властных полномочий ради личной выгоды. Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию придерживается широкого понимания коррупции (как предоставление любого преимущества, искажающее нормальное выполнение обязанности). Более того, субъектом коррупционных деяний может быть и лицо, занятое в частном секторе.

--------------------------------

<7> Петрученко О. Латинско-русский словарь. Репринт 9-го издания 1914 г. М., 1994.
В Модельном законе о борьбе с коррупцией, принятом на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление от 3 апреля 1999 г. № 134) <8>, дано следующее определение коррупции: "Коррупция (коррупционные правонарушения) - не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ".

--------------------------------

<8> Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ. 1999. № 21.
Но чаще всего коррупция определяется через перечень коррупционных деяний, как это сделано в Конвенции ООН против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г.) <9>. При этом Конвенция ООН против коррупции относит к субъектам коррупции любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу.

--------------------------------

<9> СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
Комментируемый Закон перенял этот подход, определяя коррупцию через перечисление известных уголовному законодательству России преступлений против государственной власти. Многие из конкретных видов коррупции, перечисленных в комментируемой статье, представляют собой составы преступлений: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), получение взятки (ст. 290 УК РФ), дача взятки (ст. 291 УК РФ), коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ).

Однако не все известные преступления коррупционной направленности вошли в этот перечень. Например, незаконное участие в предпринимательской деятельности, легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества. Эти и другие преступления совершаются с использованием служебного положения, что далеко не всегда подпадает под критерий "иное незаконное использование", поскольку служащий при совершении преступления может действовать в рамках своих полномочий, т.е. формально не нарушая закон. Более того, в России не являются уголовно наказуемыми некоторые деяния, считающиеся в мире коррупционными, такие как коррупционный лоббизм, предоставление денежных средств на проведение выборов, совершение коррупционных деяний за рубежом и др.

Другой квалифицирующий признак, который сужает законодательное понятие коррупции, - конструкция "вопреки законным интересам общества и государства". Действия, итогом которых является коррупционное нарушение, могут совершаться при формальном следовании интересам общества и государства. Извлечение собственной выгоды может происходить при формальном соблюдении законодательства и даже при его точном исполнении, при надлежащем выполнении своих должностных обязанностей (взятка за более быстрое исполнение обязанностей, которое в целом отвечает интересам общества, коррупционная стимуляция предоставленного законодательством права выбора служащего и пр.). Все эти обстоятельства затрудняют квалификацию коррупционных нарушений. Иногда само законодательство "поощряет" служащего в коррупции, предоставляя ему право немотивированного выбора варианта поведения, не требуя от него публичной отчетности и т.д.

Сказанное свидетельствует о сделанном в Законе акценте на незаконность действий служащего, что оставляет безнаказанными (речь не об уголовно-правовом аспекте) так называемые легальные действия коррупционной направленности, а ведь речь должна идти об определении коррупции как социально-юридического явления.

Необходимо отметить, что субъектом коррупции согласно комментируемой статье является физическое лицо (т.е. данным понятием охватываются и случаи "бытовой" коррупции), в то время как последующие статьи комментируемого Закона содержат меры по противодействию коррупции лишь в отношении государственных и муниципальных служащих.

Другое ключевое понятие комментируемой статьи - противодействие коррупции. Данная деятельность укладывается в классический подход и включает профилактику, борьбу и минимизацию (ликвидацию) последствий. В дальнейшем тексте Закона три компонента этого понятия раскрываются недостаточно, особенно последний - деятельность по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Круг субъектов этой деятельности весьма широк - это все органы публичной власти (федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления), а также иные субъекты - институты гражданского общества, организации и физические лица. Ставка на широкий круг участников в противодействии коррупции продиктована как ее масштабами, так и осознанием комплексности явления, требующего системных мер противодействия. В литературе такой подход назван антикоррупционной политикой государства.

Упоминание институтов гражданского общества среди субъектов противодействия коррупции вряд ли имеет функциональное значение, поскольку с правовой точки зрения охватывается понятием "организации". Скорее это политический акцент, призывающий к этому процессу как можно больше сторонников. Само по себе использование термина "институт гражданского общества" можно встретить, например, в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" <10>: "Адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления" (ст. 3).

--------------------------------

<10> СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102 (с послед. изм.).
В любом случае комментируемый Закон не предусматривает мер реагирования на факты коррупции со стороны субъектов частного права без участия государства, равно как и такой традиционной меры антикоррупционной политики, как антикоррупционное воспитание. Это означает, что противодействие коррупции остается сферой интересов самого государства.
Статья 2. Правовая основа противодействия коррупции
Комментарий к статье 2
В комментируемой статье приводится иерархия нормативных актов по вопросам противодействия коррупции. Если иметь в виду содержательный аспект, то к настоящему времени массив нормативных актов, посвященных противодействию коррупции, весьма велик, и его необходимо систематизировать.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

Похожие:

Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции iconРаспоряжение
Фз «О противодействии коррупции», статьей 13 Федерального закона от 02. 03. 2007 №25-фз «О муниципальной службе в Российской Федерации»,...
Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции iconО противодействии и профилактике коррупции в Администрации Коськовского сельского поселения
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 25 декабря 2008 года №273-фз «О противодействии коррупции»; в целях...
Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции iconПрезидента российской федерации о национальной стратегии противодействия...
Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных...
Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции iconРоссийской федерации по противодействию коррупции
В соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-фз "О противодействии коррупции" и пунктом 7 Указа Президента Российской...
Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции iconХакас республика
Федерального закона №273-фз "О противодействии коррупции", Указа Президента Российской Федерации от 21. 07. 2010 №925 «О мерах по...
Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции iconАлтайский край закон о противодействии коррупции в алтайском крае
Настоящий Закон в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 года n 273-фз "О противодействии коррупции" (далее Федеральный...
Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции iconАлтайский край закон о противодействии коррупции в алтайском крае
Настоящий Закон в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 года n 273-фз "О противодействии коррупции" (далее Федеральный...
Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции iconАлтайский край закон о противодействии коррупции в алтайском крае
Настоящий Закон в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 года n 273-фз "О противодействии коррупции" (далее Федеральный...
Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции iconГлавы местной администрации города струнино александровского района владимирской области
Фз "О противодействии коррупции", Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31...
Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции iconХакас республика
Федерального закона «О противодействии коррупции»,Федерального закона от 25. 12. 2008 №273-фз «О противодействии коррупции», Федерального...

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:
Школьные материалы


При копировании материала укажите ссылку © 2014
контакты
skachate.ru
Главная страница